《食品安全法》此輪修訂強調(diào)“嚴刑峻法”，卻未在制度架構(gòu)上有所突破

　　新食品安全法遺憾

　　4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《食品安全法》修正案，為此輪修法畫上句號。

　　此次修法對于嬰幼兒配方乳粉、農(nóng)藥使用、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等較受爭議的五大核心問題上作出了修改。

　　不過，草案二審之后，《食品安全法》修訂曾遭遇阻擊，三審雖然順利過關(guān)，但是其中的一些爭議性問題并沒有解決。

　　定調(diào)嚴刑峻法

　　2008年“毒奶粉事件”后，中國社會輿論就對食品安全事件強烈關(guān)注。2009年頒布的《食品安全法》也未有效遏制食品安全事件頻發(fā)的態(tài)勢，毒豆芽、地溝油、皮革奶、“鎘”米等事件依然接連上演。

　　《食品安全法》修訂啟動于2013年，修訂草案于2014年5月由國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過。7個月后，草案交由全國人大常委會二審。在南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳看來，一部法律頒布五六年就進行修訂的情況非常少見。

　　有鑒于過去國內(nèi)食品安全違法成本太低，《食品安全法》此輪修訂一直突出強調(diào)“嚴刑峻法”。在2015年全國“兩會”期間，國家食品藥品監(jiān)督管理總局法制司副司長陳表示，新修訂的《食品安全法》有“最嚴謹?shù)臉藴?，最嚴格的監(jiān)管，最嚴格的處罰和最嚴肅問責(zé)的要求”。這與中央政府“最嚴格的食品安全監(jiān)管制度”相契合。

　　長期以來，食品安全問題處置更多依賴于行政處罰，新法將進一步強化刑事處罰的措施?！妒称钒踩ā沸抻喓汀蛾P(guān)于辦理危害食品安全刑事案件使用法律若干問題的解釋》出臺，明確了危害食品安全相關(guān)犯罪的定罪量刑標準，而且提出了相關(guān)罪名的司法認定標準。

　　財產(chǎn)處罰的力度也有提高，將非法添加等嚴重危害食品安全的行為罰款額度由原來的5倍至10倍提高到15倍至30倍;同時將對違法違規(guī)結(jié)果的懲戒改為對違法違規(guī)行為的懲戒。

　　審議通過的修正案中，法律條文數(shù)量也有大幅增加，內(nèi)容更加細化，法條從修訂前的104條增加到154條。

　　在這次修法過程，有一個插曲值得一提。今年全國“兩會”前后，《食品安全法》二審結(jié)束再次征集意見，其間清華大學(xué)法學(xué)院王晨光等十多位專家聯(lián)名提出了七條意見。

　　專家們認為，《食品安全法》修訂存在一些根本缺陷：“無論是體制還是制度，與他法的銜接、具體操作等問題都還存在較大問題。特別是審批過多，事中事后監(jiān)管的有效手段少;政府監(jiān)管部門多、內(nèi)容多，而社會共治內(nèi)容、手段少;出了問題處罰多、問責(zé)多，科學(xué)分析、不斷改進提高質(zhì)量水平少;體現(xiàn)控制、干預(yù)理念多，預(yù)防、防范內(nèi)容少。”

　　他們建議，“《食品安全法》的出臺時間應(yīng)當緩行”“再花一年左右時間出臺也不算晚”。

　　與此同時，有知情人士透露，在草案二審期間，全國人大常委會方面也“提出了一些很尖銳的意見”：“《食品安全法》讀來讀去就是‘政府’兩個字，沒有別的東西，都在規(guī)范政府監(jiān)管部門去做什么，讓企業(yè)主動去作為的辦法幾乎沒有。”

　　在草案二審結(jié)束后，2015年1月，主導(dǎo)《食品安全法》修訂的國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)生重要人事變更，畢井泉接替張勇出任總局局長、黨組書記。

　　因此，外界一度認為《食品安全法》修訂進程會有延遲。臨門生變在食品安全監(jiān)管立法過程中也不是頭一次。2008年“毒奶粉事件”爆發(fā)后，在社會和輿論的關(guān)注下，正在立法進程中的《食品安全法》在三審之外又加了一輪四審，直到2009年2月才最終表決通過。

　　機構(gòu)整合遺漏

　　《食品安全法》首輪修訂已塵埃落定，這意味著有關(guān)體制、制度和法律銜接等方面的問題，須留待日后解決。

　　2009年通過的《食品安全法》，承接1995年通過的《食品衛(wèi)生法》?！妒称沸l(wèi)生法》由原衛(wèi)生部主導(dǎo)制定，過去很長一段時間，食品安全管理由衛(wèi)生部門主導(dǎo)。待到《食品安全法》起草時，食品安全監(jiān)管中心轉(zhuǎn)移至國家質(zhì)檢總局，立法也由其主導(dǎo)。“毒奶粉事件”后，質(zhì)檢部門話語權(quán)逐漸衰落，食品安全監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)又轉(zhuǎn)移給國家食藥監(jiān)總局和食安委，此輪《食品安全法》修訂則由國家食藥監(jiān)總局主導(dǎo)。

　　在這一連串的監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)換中，原有的體制漏洞并未被有效補上。

　　在計劃經(jīng)濟時代，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)由行政直接舉辦。當時的食品企業(yè)管理更像是政府部門內(nèi)部事務(wù)。政府管企業(yè)就像上級管下級。食品安全控制在當時就屬于內(nèi)部管控。

　　當時，政府部門也有一些法規(guī)、文件、標準強化企業(yè)質(zhì)量管理，目標是控制外源性污染，內(nèi)容往往非常細化。

　　隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，食品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)態(tài)日益復(fù)雜，但是管理理念并未隨著變化，這個問題依舊存在于《食品衛(wèi)生法》及相關(guān)法律規(guī)條中，并延續(xù)到《食品安全法》中。

　　實際上，每一輪政府機構(gòu)改革都涉及到食品安全管理體制的調(diào)整。至2013年以前，衛(wèi)生、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、工商、農(nóng)業(yè)等不同部門在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域各自抓住一定職權(quán)，并有不同的法規(guī)和行業(yè)標準。

　　比如，根據(jù)衛(wèi)生部門的規(guī)定，黃花菜不屬于“干菜”，因此不得有二氧化硫殘留;而質(zhì)檢和農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)標準卻規(guī)定黃花菜屬于“干菜”，可以允許有二氧化硫殘留。

　　社會原本希望機構(gòu)改革能夠理順管理體制，但是食品安全管理的主導(dǎo)部門不斷更換，卻始終沒有厘清各個部門的權(quán)力邊界。

　　比如，2008年前的很長一段時間，質(zhì)檢部門在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域具有較大的話語權(quán)，但是“毒奶粉事件”暴露出其監(jiān)管缺失，時任國家質(zhì)檢總局局長引咎辭職。隨后，質(zhì)檢部門在食品安全監(jiān)管上的權(quán)力逐漸外移。

　　同樣，“毒奶粉事件”后崛起的食安委，被賦予了綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，中央高層一度冀望其解決“九龍治水”的問題。不幸的是，在食品管理中一直非常重要的衛(wèi)生行政部門，此前一直就被賦予了同樣的職能。因此，在處理具體事務(wù)時，到底誰來協(xié)調(diào)就成了問題。

　　2013年，國務(wù)院新一輪機構(gòu)改革將食品監(jiān)管權(quán)力集中到國家食品藥品監(jiān)督管理總局，但是囿于機構(gòu)整合進度遲緩，影響了監(jiān)管職能的行使。一位縣級衛(wèi)生部門人士介紹，基層食品監(jiān)管的職能移交到食藥監(jiān)局之后，短期還是要依靠衛(wèi)生監(jiān)督部門來行使職能，因為食藥監(jiān)系統(tǒng)短期內(nèi)無法建立起自己的檢驗檢測和行政執(zhí)法體系。

　　機構(gòu)整合只是形式，目的本來是提高行政效率。機構(gòu)改革前，食藥監(jiān)系統(tǒng)只有9萬人，目前人員已有20萬左右。一些地方仍然在呼吁人力不夠、辦公場所不夠、檢驗檢測設(shè)備不夠。

　　國家行政學(xué)院副教授胡穎廉指出，大量的監(jiān)管人力用于處理綜合事務(wù)和行政審批，這樣的運作模式已經(jīng)到了需要改變的時候。

　　厘清政府市場邊界

　　長期以來，食品安全遵循的是內(nèi)部管理和外源性污染控制的理念，更多依賴政府管理，仍然以行政手段為主。

　　隨著市場的變化，舊有的食品安全監(jiān)管的方式已無法適用。

　　一方面，食品安全的內(nèi)涵和外延都在變化。過去，食品安全監(jiān)管理念強調(diào)的是外源性控制，防止生產(chǎn)經(jīng)營者添加其他的雜質(zhì)外物污染。實際上，外源性問題控制已經(jīng)有一些成熟經(jīng)驗。不過，食品安全問題如今更多關(guān)注的是內(nèi)源性風(fēng)險，難題已經(jīng)演變成如何控制來源于食品內(nèi)部的物理和化學(xué)風(fēng)險，這些需要新的監(jiān)管探索。

　　另一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營者存量已超過1000萬家，無證主體和非法窩點無從統(tǒng)計，市場主體構(gòu)成從未如此散亂和復(fù)雜。根據(jù)全國人大代表周海波近期給出的數(shù)據(jù)，從業(yè)人員在20人以下、年銷售額在50萬元以下的小微企業(yè)大約占中國食品生產(chǎn)企業(yè)的80%，再加上更小規(guī)模的個體工商戶，總量可能會達到全部食品生產(chǎn)企業(yè)的90%。

　　這一系列的數(shù)據(jù)就是中國食品安全問題面臨的最大現(xiàn)實。在基層，依靠傳統(tǒng)的政府管控手段，監(jiān)管部門疲于應(yīng)付簡單的日常事務(wù)，真正的市場監(jiān)管問題反而無法顧及，食品安全問題依然層出不窮。

　　比如，食品生產(chǎn)領(lǐng)取QS證，要求企業(yè)必須要有實驗室，對出廠產(chǎn)品有自檢。最終，一些企業(yè)在認證時會去臨時購置一批儀器，臨時雇傭部分人員，認證完成后設(shè)備實際閑置。在這一過程中，審批、認證變成走過場，也就無法發(fā)揮應(yīng)有的管控功能。

　　胡穎廉指出，《食品安全法》體現(xiàn)的理念還是發(fā)證、檢查、處罰的簡單的線性理念。而且，這三個步驟主體都是政府，最后責(zé)任也在政府。他表示，市場監(jiān)管部門承擔了過多職能，而實際能力有限，管理成本走高，效果也不好。

　　因此，胡穎廉認為，理想的監(jiān)管改革應(yīng)當以審批事項的“減法”換取事中事后監(jiān)管服務(wù)的“加法”，讓企業(yè)主動承擔起第一責(zé)任，政府從繁雜的審批事務(wù)中騰出精力專注監(jiān)管。

　　培育多元化市場主體，讓企業(yè)和協(xié)會組織承擔更多責(zé)任，需要法律上加以明確。

　　近年來，從質(zhì)檢部門脫鉤的檢驗檢測機構(gòu)，希望轉(zhuǎn)型為第三方機構(gòu)。不過，它們現(xiàn)在主要承接政府外包的檢驗服務(wù)，無力提供更多市場化服務(wù)。《食品安全法》要求企業(yè)食品出廠必須經(jīng)過自檢，實際上很難達到。胡穎廉建議，可以鼓勵多家食品企業(yè)共建具有檢驗資質(zhì)的企業(yè)，或者外包給類似小型企業(yè)。這些機構(gòu)并不一定保證企業(yè)達到較高資質(zhì)標準，主要是以較低成本為企業(yè)出廠產(chǎn)品提供數(shù)據(jù)，確保不會出現(xiàn)問題，逐步培育發(fā)展為第三方信用機構(gòu)。

　　此外，培育行業(yè)協(xié)會發(fā)展，在一些專家看來同樣重要。食品行業(yè)存在著各種各樣好幾十個行業(yè)協(xié)會。宋華琳指出，很多協(xié)會比較松散，從未真正制定出行業(yè)接受的規(guī)范與標準，更無法像國外獲得參與審批授權(quán)，其實也可以嘗試一些新的辦法。例如，廣東一些地方的同行業(yè)的企業(yè)開始探索設(shè)立一些本地的聯(lián)盟標準，適用于本地，規(guī)范行業(yè)生產(chǎn)。