● 盡管在政策上，對農(nóng)藥包裝回收管理問題十分重視，但是至今尚無具體的政策安排，缺乏有效的管理手段;農(nóng)藥包裝廢棄物缺少回收渠道，監(jiān)管不力

　　環(huán)境保護部日前組織起草了《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法(試行)》(以下簡稱征求意見稿)，并向社會公開征求意見。征求意見稿中指出，包裝廢棄物回收處理的責任主體是農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，自此，關于農(nóng)藥包裝廢棄物的回收將從“是否做”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;如何做”。

　　現(xiàn)狀

　　政策上重視，實際中缺乏有效管理

　　我國是農(nóng)藥生產(chǎn)和使用大國，每年所需的農(nóng)藥包裝物高達100億個，其中，被隨意丟棄的農(nóng)藥包裝廢棄物超過30億個，成為農(nóng)村固廢污染的重要來源。

　　一方面，包裝本身多為塑料或玻璃制品，不易降解，會對水體、土壤造成污染;另一方面，更為嚴重的是包裝袋(瓶)中殘留的農(nóng)藥則直接進入水體或土壤環(huán)境，造成嚴重的污染和健康威脅。

　　近年來，在政策安排上，農(nóng)藥包裝廢棄物的管理開始逐步得到重視。環(huán)境保護部發(fā)布的《農(nóng)藥使用環(huán)境安全技術導則》(HJ556-2010，2011年1月1日起實施)提出，完好無損的包裝物可由銷售部門或生產(chǎn)廠家統(tǒng)一回收。2011年環(huán)境保護部再次下發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2011〕29號)，進一步強調(diào)了對農(nóng)藥包裝廢棄物管理的要求。2013年國務院辦公廳下發(fā)的《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》(國辦發(fā)〔2013〔7號)將“建立農(nóng)藥包裝容器等廢棄物回收制度”列為土壤污染防治的主要任務之一。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，盡管在政策上，對農(nóng)藥包裝回收從部門規(guī)定上升到國務院文件，體現(xiàn)了對這一問題的重視，但是至今尚無具體的政策安排，缺乏有效的管理手段。“具體來說：一是法律法規(guī)不健全，讓生產(chǎn)經(jīng)營者得以在沒有強力監(jiān)管的條件下逃避責任;二是相關職能部門缺位，監(jiān)管不力;三是農(nóng)藥包裝廢棄物缺少回收渠道。”

　　探索

　　政府支持是獲得成效的關鍵因素之一

　　實際上，早在2005年，上海就開始了農(nóng)藥包裝回收的探索。當時上海市將崇明島定位為“生態(tài)島”，其中農(nóng)藥廢包裝回收成為生態(tài)島建設的重要舉措。

　　崇明主要利用供銷社網(wǎng)絡，在全縣設立27個回收點，由村保潔員或河道管理員兼職擔任農(nóng)藥包裝廢棄物回收員，回收員按照農(nóng)藥袋0.025元/個、農(nóng)藥瓶(包括玻璃和塑料)0.05元/個向村民回收，由其分類(塑料袋、塑料瓶、玻璃瓶)、整理、捆扎后以相同價格交至對應的集中回收點，年終區(qū)財政以其回收業(yè)績的40%支付其回收報酬。

　　這項工作仍然在繼續(xù)，據(jù)估算，2012年共回收廢棄物150.5噸，包括瓶313.31萬只，袋1828.05萬個。在崇明實踐的成功經(jīng)驗基礎上，奉賢、嘉定、松江、閔行等區(qū)縣也都在開展農(nóng)藥包裝回收工作。各區(qū)縣具體做法有所不同，但政府財政支持起著決定性作用。

　　另一個成功案例則發(fā)生在廣西。2010年，一家私有農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)在當?shù)卣闹С窒?，在廣西來賓探索了農(nóng)藥廢包裝回收的市場化運作模式，并于2011年在自治區(qū)政府和有關部門的推動下，啟動農(nóng)藥廢包裝回收示范項目。

　　廣西農(nóng)藥廢包裝的回收途徑主要有兩條：一是蔗農(nóng)將廢包裝袋送到蔗管員負責管理的回收站點，由蔗管員登記造冊記錄每戶蔗農(nóng)回收數(shù)量，達到一定數(shù)量后送到糖廠回收站，再由專業(yè)的運輸車輛運送至發(fā)電廠等處理廠;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立回收站點，一般由蔗站設立，蔗農(nóng)直接將農(nóng)藥廢包裝袋送至鄉(xiāng)鎮(zhèn)回收點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)回收點記錄蔗農(nóng)回收數(shù)量，定期由專業(yè)的運輸車送至處理廠。

　　記者了解到，近年來類似的探索實踐也在浙江、湖北、北京等地開展。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心金書秦，對上海和廣西兩個地區(qū)的相關實踐進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，無論在發(fā)達地區(qū)(如上海)還是在欠發(fā)達地區(qū)(如廣西)，政府對于農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作的支持都是這項工作得以順利展開并獲得成效的關鍵因素之一。“在上海，政府用其雄厚的財政實力直接支付農(nóng)藥包裝廢棄物回收的成本;在廣西，政府主要通過將企業(yè)行為納入政府規(guī)劃、倡議的方式給予支持。”

　　疑慮

　　生產(chǎn)和流通企業(yè)能承擔全部回收責任嗎?

　　根據(jù)此次發(fā)布的辦法征求意見稿，農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理，堅持誰生產(chǎn)誰負責、誰銷售誰回收、誰使用誰交回的原則;農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)包括農(nóng)藥進口企業(yè)負責其農(nóng)藥產(chǎn)品的包裝廢棄物的回收處理;農(nóng)藥使用者應當及時將農(nóng)藥包裝廢棄物交回經(jīng)銷者，不得隨意丟棄。

　　可以看出，國家對農(nóng)藥包裝廢棄物的管理已經(jīng)介入到農(nóng)藥生產(chǎn)、銷售、使用各個環(huán)節(jié)。然而，辦法只對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商的責任和義務做出了具體規(guī)定，而對農(nóng)藥使用者和地方政府應當分別承擔哪些責任，則并沒有做出具體規(guī)定。

　　與此同時，農(nóng)藥行業(yè)業(yè)內(nèi)有人士認為，辦法中的規(guī)定會增加農(nóng)藥制劑企業(yè)的負擔。中國農(nóng)藥制劑企業(yè)長期以來都是依靠價格優(yōu)勢同跨國公司競爭，如果再加入回收成本，要么企業(yè)因利潤降低而無法積累更多的研發(fā)資本，要么將回收成本轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶而失去價格優(yōu)勢。無論哪一種結(jié)果都會打消中國農(nóng)藥制劑企業(yè)對劑型研發(fā)的積極性，以后更難同跨國公司抗衡。“農(nóng)藥制劑企業(yè)相對原藥生產(chǎn)企業(yè)而言，其對環(huán)境造成的壓力要小很多，如果制劑企業(yè)沒有生存空間，會不會轉(zhuǎn)而發(fā)展原藥生產(chǎn)呢?”

　　業(yè)內(nèi)普遍認為，在對農(nóng)藥包裝廢棄物的回收處置當中，最大的難題是資金以及各相關責任主體的配合問題。目前，已有部分生產(chǎn)企業(yè)開始重視農(nóng)藥廢棄物包裝回收，大多采用“包裝廢棄物換產(chǎn)品”的方法，注重和當?shù)亟?jīng)銷商結(jié)合，直接將農(nóng)藥廢棄包裝物換成可以使用的農(nóng)藥產(chǎn)品。

　　他山之石

　　巴西：立法強制執(zhí)行回收

　　巴西國家農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會自1993年就開始倡導并組織對農(nóng)藥包裝物的管理。2001年，非營利性的國家空容器處理研究所(inpEV)成立。它聯(lián)合了巴西99%的生產(chǎn)廠家、經(jīng)銷商和種植戶共同致力于農(nóng)藥包裝物的回收處理，并向他們提供資金和技術支持。

　　巴西的農(nóng)藥包裝物回收是立法強制執(zhí)行的，法律規(guī)定農(nóng)藥種植者必須將包裝物清洗干凈后送到接收站;農(nóng)藥經(jīng)銷商負責檢查核對種植者的移交憑證和購買發(fā)票，并負責建設、管理接收站;生產(chǎn)廠家協(xié)同經(jīng)銷商、政府共同對農(nóng)藥消費者進行技能培訓，所出產(chǎn)農(nóng)藥標簽必須注明空容器的處理方法，并提供回收站的空容器轉(zhuǎn)運、回收等處理服務。所回收材料再造后被廣泛應用于建筑、衛(wèi)生、汽車等行業(yè)。

　　德國：成立非官方專業(yè)回收機構(gòu)

　　德國作物保護協(xié)會于1996年成立了專業(yè)處置農(nóng)藥容器的非官方機構(gòu)——PAMIRA，在全國從事廢棄農(nóng)藥容器的回收工作，要求使用者將空瓶清洗干凈后返回回收中心，清洗徹底的方可免費回收，如不合格則要求重新清洗或付費回收。PAMIRA公司將收回品壓碎，運輸?shù)较嚓P機構(gòu)，用水泥窯處理或?qū)⑺芰限D(zhuǎn)化為乙醇，2005年德國的農(nóng)藥包裝物回收率為65%。

　　比利時：授權特定公司集中分類收集

　　比利時是世界上農(nóng)藥包裝物回收比例最高的國家，2004年回收率達到92%。比利時集中在每年的9月~11月噴藥期過后由Phytofar-Recover公司承包負責全國范圍內(nèi)農(nóng)藥包裝物的回收，并對回收物按金屬罐、紙、紙板等類型分類收集。注冊收集時將回收的包裝物分成危險、非危險兩大類垃圾，并監(jiān)督相應的授權公司將回收材料循環(huán)利用或焚燒進行能量回收。

　　征求意見稿中相關方責任

　　農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)

　　負責其生產(chǎn)的農(nóng)藥產(chǎn)品的包裝廢棄物的回收處理;

　　應當依據(jù)農(nóng)藥包裝物追溯編碼標識準則，對農(nóng)藥包裝建立產(chǎn)品編碼標識，標識應當包含生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥產(chǎn)品、包裝材料等可以追溯的相關信息;

　　委托經(jīng)銷者回收包裝廢棄物的，應當與經(jīng)銷者簽訂協(xié)議，明確雙方責任與義務，并由農(nóng)藥經(jīng)銷者報當?shù)乜h級農(nóng)業(yè)主管部門備案;

　　自行回收的，應當建立回收體系、制定回收方案，并報農(nóng)藥銷售地縣級農(nóng)業(yè)主管部門備案

　　主管部門

　　生產(chǎn)企業(yè)農(nóng)藥產(chǎn)品包裝規(guī)范不符合相關技術要求的，農(nóng)藥工業(yè)主管部門不予發(fā)放該產(chǎn)品生產(chǎn)許可證或者生產(chǎn)批準證;

　　不開展農(nóng)藥包裝廢棄物回收的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，國務院農(nóng)業(yè)主管部門在農(nóng)藥產(chǎn)品續(xù)展登記時，取消其農(nóng)藥登記證

　　農(nóng)藥經(jīng)銷商

　　負責所銷售農(nóng)藥的包裝廢棄物的收集與暫存;

　　按照與農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的協(xié)議，回收所售農(nóng)藥的廢棄包裝，并暫存于專用場所，不得與其他廢棄物混合存放。暫存場所應當采取防雨淋、防滲漏等措施;

　　應當設立農(nóng)藥包裝廢棄物回收臺賬，記錄回收農(nóng)藥包裝廢棄物的日期、數(shù)量、類型等信息;

　　應當對交回農(nóng)藥包裝廢棄物的農(nóng)藥使用者給予適當實物或者現(xiàn)金獎勵

　　農(nóng)藥使用者

　　應當及時將農(nóng)藥包裝廢棄物交回經(jīng)銷者，不得隨意丟棄;

　　應當科學用藥，減少包裝廢棄物中農(nóng)藥殘留，妥善收集農(nóng)藥包裝廢棄物并及時交回農(nóng)藥經(jīng)銷者