中國質(zhì)檢體制的改革與創(chuàng)新路徑

中國質(zhì)檢體制的改革與創(chuàng)新是行政體制改革的組成部分，要遵循行政體制改革的方向和趨勢，體現(xiàn)行政體制改革的規(guī)律性，同時(shí)應(yīng)當(dāng)突出質(zhì)檢工作的特殊性，使之積極穩(wěn)妥地有序推進(jìn)，取得實(shí)效。

 

　　行政體制改革要按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的總體部署，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，始終堅(jiān)持人民的主體地位，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè);堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力;堅(jiān)持精簡統(tǒng)一效能，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置;堅(jiān)持強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督，確保政府按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé);堅(jiān)持從我國現(xiàn)階段實(shí)際情況出發(fā)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放進(jìn)程相適應(yīng)，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系。

 

　　質(zhì)檢工作經(jīng)過幾十年，特別是最近十幾年的探索實(shí)踐，把質(zhì)量、計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、認(rèn)證認(rèn)可、特種設(shè)備安全監(jiān)察、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫、國境衛(wèi)生檢疫、監(jiān)督抽查、執(zhí)法打假等質(zhì)量相關(guān)職能整合到一起，質(zhì)量管理綜合效能不斷提升，已經(jīng)形成了比較科學(xué)合理、內(nèi)外檢統(tǒng)一、適應(yīng)我國國情的質(zhì)檢工作體系。在質(zhì)檢體制的改革設(shè)計(jì)中，一要?jiǎng)?chuàng)新制度機(jī)制和管理方式，提高政府公共服務(wù)能力，引導(dǎo)市場和社會(huì)力量共同參與質(zhì)量安全治理，以有效實(shí)現(xiàn)質(zhì)量安全治理的目標(biāo)。二要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，推動(dòng)質(zhì)檢管理的流程再造，全面提升質(zhì)檢管理效能。探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一，合理配置部門職能，將更多的宏觀管理職能匯集于質(zhì)量綜合管理部門，有效保障質(zhì)檢管理職能的科學(xué)行使，大力提高質(zhì)檢管理的公正性和權(quán)威性。三要樹立強(qiáng)烈的國情意識(shí)，我國的質(zhì)量國情有其特殊性，質(zhì)量總體水平不高，質(zhì)量安全事件多發(fā)，很多情況是世界其他國家不曾面對(duì)的，質(zhì)檢體制改革要充分考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的諸多困難和潛在風(fēng)險(xiǎn)，采取漸進(jìn)式的方式，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點(diǎn)來逐步推動(dòng)，不能畢其功于一役，有的可適當(dāng)過渡，有的可在集中改革后根據(jù)情況的變化再適時(shí)調(diào)整，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，整體設(shè)計(jì)與分步實(shí)施相結(jié)合。

 

　　一、強(qiáng)化政府的宏觀質(zhì)量管理職能 “職能轉(zhuǎn)變”是中國質(zhì)檢體制機(jī)制改革的核心要素，質(zhì)檢管理職能究竟應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)變，是進(jìn)行質(zhì)檢體制設(shè)計(jì)首先需要考慮的問題。從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景來看，質(zhì)檢職能轉(zhuǎn)變首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“宏觀質(zhì)量管理”職能。黨的十八大報(bào)告指出，“把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來”。新一屆政府提出，“中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入提質(zhì)增效升級(jí)的新階段”，“打造中國經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版”，這凸顯了質(zhì)量在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的極端重要性。在新的形勢任務(wù)下，應(yīng)遵循質(zhì)量安全監(jiān)管職能、質(zhì)量發(fā)展職能和質(zhì)量公共服務(wù)職能的內(nèi)在邏輯，進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)檢部門的地位與作用，更好地服務(wù)于我國的轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，助力打造我國經(jīng)濟(jì)的“升級(jí)版”。具體包括以下職能：

 

　　質(zhì)量安全監(jiān)管職能。作為履行質(zhì)檢管理公共職能的主體，質(zhì)檢管理部門對(duì)質(zhì)量的供給首先應(yīng)當(dāng)著眼于質(zhì)量的公共屬性這一維度，履行質(zhì)量安全監(jiān)管的職能。所謂質(zhì)量安全，是指不好的產(chǎn)品、服務(wù)或工程，由于其質(zhì)量傷害，給人們生理、心理或財(cái)產(chǎn)帶來的安全性負(fù)面影響，即總體質(zhì)量問題給人們帶來的安全傷害。就質(zhì)檢系統(tǒng)而言，具體涵蓋消費(fèi)品安全、特種設(shè)備安全和國門安全等可能對(duì)人類、動(dòng)植物、環(huán)境的安全造成直接、顯著傷害的領(lǐng)域。在這些質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)較高的關(guān)鍵領(lǐng)域，政府既要著眼于這些領(lǐng)域宏觀政策的制定，也要進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管。

 

　　其中，宏觀質(zhì)量管理的政策制定是針對(duì)某個(gè)質(zhì)檢管理問題而提出一系列解決方案或規(guī)劃，進(jìn)而使其轉(zhuǎn)化為政策規(guī)范的過程。具體包括，對(duì)國家重點(diǎn)領(lǐng)域質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)范、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量領(lǐng)域法規(guī)的起草與制定。由于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)因素既可能產(chǎn)生于國內(nèi)，也可能來自境外，因此政府質(zhì)量安全監(jiān)管職能中的事前監(jiān)管的重點(diǎn)之一，是加強(qiáng)對(duì)出入境檢驗(yàn)檢疫的管理，對(duì)可能危害我國動(dòng)植物和人類健康、安全、環(huán)保等領(lǐng)域進(jìn)行質(zhì)量安全監(jiān)管。政府的宏觀管理職能除了政策制定，還包括根據(jù)所設(shè)立的規(guī)則進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管，具體包括質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與事故處理職能、重大質(zhì)量事故的處理、執(zhí)法打假等。

 

　　質(zhì)量發(fā)展職能。政府的宏觀質(zhì)量管理職能，除了需要保障全社會(huì)基本的質(zhì)量安全之外，還需要有效地通過質(zhì)量的提升促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。質(zhì)量發(fā)展是指質(zhì)量狀態(tài)不斷地進(jìn)步與提升的過程，能夠在質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上更大程度上滿足消費(fèi)者的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

 

　　要真正實(shí)現(xiàn)“把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來”，就需要將質(zhì)量上升為全社會(huì)自覺踐行的國家戰(zhàn)略。因此，政府履行質(zhì)量發(fā)展的職能，十分重要的是要制定國家中長期和年度的質(zhì)量規(guī)劃，從整體上規(guī)劃質(zhì)量在打造經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”中的地位。由于質(zhì)量規(guī)劃職能的有效履行需要科學(xué)研究的支撐，因此政府還需加強(qiáng)質(zhì)量戰(zhàn)略發(fā)展研究，設(shè)立國家質(zhì)量戰(zhàn)略發(fā)展研究中心，專門服務(wù)于國家質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需要，進(jìn)行質(zhì)量發(fā)展的政策、體制、機(jī)制等方面的研究。

 

　　由于質(zhì)量發(fā)展所涉及的范圍是除安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)保、反欺詐等之外的領(lǐng)域，因此需要統(tǒng)籌多方面的治理力量，共同推動(dòng)政府質(zhì)量發(fā)展職能的實(shí)現(xiàn)。在質(zhì)檢體制內(nèi)，需要統(tǒng)籌我國計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測等質(zhì)量技術(shù)支撐，在這些質(zhì)量基礎(chǔ)強(qiáng)有力的支持下實(shí)現(xiàn)質(zhì)量發(fā)展職能的履行。要發(fā)揮政府統(tǒng)籌各方的質(zhì)量職能，強(qiáng)化對(duì)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，圍繞建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的總體目標(biāo)，不斷地加強(qiáng)政府質(zhì)量獎(jiǎng)、質(zhì)量強(qiáng)省(市)綜合建設(shè)。尤其是以申報(bào)質(zhì)量強(qiáng)省(市)示范市為重要抓手，形成向示范省(市)學(xué)習(xí)的效應(yīng)，推動(dòng)全國區(qū)域質(zhì)量型增長。

 

　　在政府質(zhì)量發(fā)展職能的實(shí)現(xiàn)中，重要一環(huán)就是提供財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障。因此需要在提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量最重要的幾個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)行國家質(zhì)量重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)與計(jì)劃。應(yīng)設(shè)立政府質(zhì)量發(fā)展的專項(xiàng)，各層級(jí)政府部門均可以運(yùn)用專項(xiàng)資金促進(jìn)質(zhì)量發(fā)展。另外，要安排經(jīng)常性財(cái)政項(xiàng)目，向優(yōu)秀的社會(huì)組織和企業(yè)開放申請(qǐng)，通過項(xiàng)目引導(dǎo)全社會(huì)質(zhì)量能力的建設(shè)，使政府、社會(huì)和市場三方都能為質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

 

　　質(zhì)量公共服務(wù)職能。質(zhì)量公共服務(wù)是指政府建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)量的穩(wěn)定和發(fā)展，維護(hù)居民最基本的質(zhì)量安全權(quán)、質(zhì)量發(fā)展權(quán)和質(zhì)量救濟(jì)權(quán)等質(zhì)量基本權(quán)利，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域質(zhì)量的全面發(fā)展而提供各種公共資源的職能。政府質(zhì)量公共服務(wù)的具體內(nèi)容，除了保障公民在質(zhì)量領(lǐng)域的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，還包括保障企業(yè)和消費(fèi)者的質(zhì)量發(fā)展權(quán)，以及保障企業(yè)和消費(fèi)者在質(zhì)量領(lǐng)域的救濟(jì)權(quán)。

 

　　為保障公民在質(zhì)量領(lǐng)域的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府應(yīng)加強(qiáng)保護(hù)消費(fèi)者基本安全的法律建設(shè)，要向質(zhì)量行政管理的相對(duì)人進(jìn)行質(zhì)量安全法律法規(guī)的宣傳，從而形成全社會(huì)普遍遵守的法律秩序，保護(hù)公民的質(zhì)量安全權(quán)利不被侵犯。為保障企業(yè)和消費(fèi)者的質(zhì)量發(fā)展權(quán)，政府應(yīng)進(jìn)一步加大國家質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)，還需要提供包括公共質(zhì)量教育、公共質(zhì)量文化、公共質(zhì)量科技服務(wù)等質(zhì)量公共服務(wù)。其中包括履行質(zhì)量公共教育的職能，建立科學(xué)合理的質(zhì)量教育體系，并與國家各層次教育結(jié)合成有機(jī)整體;履行公共質(zhì)量文化職能，拓寬公民質(zhì)量文化的宣講與傳播渠道，邀請(qǐng)質(zhì)量專業(yè)人員為質(zhì)量消費(fèi)者提供免費(fèi)的質(zhì)量講座與咨詢服務(wù);履行公共質(zhì)量科技服務(wù)，為社會(huì)提供檢驗(yàn)檢測、文獻(xiàn)查詢、有效性確認(rèn)、咨詢研究、信息加工、文獻(xiàn)翻譯等專業(yè)性服務(wù)。加快質(zhì)量公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，為支柱產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

 

　　為保障公民在質(zhì)量領(lǐng)域的救濟(jì)權(quán)，政府的質(zhì)量公共服務(wù)職能還包括質(zhì)量領(lǐng)域的社會(huì)性公共服務(wù)，即維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，以及質(zhì)量侵權(quán)中的救濟(jì)服務(wù)等。我國質(zhì)檢部門可在內(nèi)部設(shè)立“質(zhì)量權(quán)益保護(hù)司(局)”，最大限度地維護(hù)消費(fèi)者的質(zhì)量權(quán)益。同時(shí)可引入消費(fèi)者集體訴訟制度和“吹哨法案”，鼓勵(lì)公民參與質(zhì)量監(jiān)督，通過制度的改進(jìn)，幫助市場和社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)質(zhì)量維權(quán)。

 

　　綜上所述，政府的宏觀質(zhì)量管理職能包括質(zhì)量安全監(jiān)管職能、質(zhì)量發(fā)展職能、質(zhì)量公共服務(wù)職能，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，在中國長期處于初級(jí)階段的基本國情下，這些職能不可替代、不能分割。政府宏觀質(zhì)量管理只能加強(qiáng)、不能削弱。這應(yīng)該成為下一輪政府機(jī)構(gòu)改革所要考慮的重要原則。當(dāng)然，最佳方案是保留現(xiàn)有質(zhì)檢統(tǒng)一管理的體制，不作大的調(diào)整，這有利于整合質(zhì)量管理資源，有利于質(zhì)量安全形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，有利于質(zhì)量水平持續(xù)提升，有利于實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)。

 

　　近幾年來，一些地方積極探索機(jī)構(gòu)改革和體制創(chuàng)新。比如深圳市在原來市場監(jiān)督管理局、藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上，組建“市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)”，統(tǒng)一整合工商、質(zhì)監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品藥品監(jiān)管等職能。在市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)下面，設(shè)立市場監(jiān)督管理局，加掛質(zhì)量管理局牌子。深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)成立有兩大亮點(diǎn)：一是突出了質(zhì)量元素，強(qiáng)調(diào)了深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測等技術(shù)支撐，重視質(zhì)量發(fā)展在促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量提升、引導(dǎo)優(yōu)秀企業(yè)向高端發(fā)展、推動(dòng)節(jié)能降耗等方面的巨大作用;二是突出了“質(zhì)量監(jiān)管”職能，表明隨著深圳市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，面對(duì)市場主體與經(jīng)濟(jì)成分多元化、利益訴求與監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜化，質(zhì)量監(jiān)管的地位和作用重新凸顯了出來。深圳體制改革的歷程和經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在統(tǒng)一市場監(jiān)管、推進(jìn)體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)更加突出質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容，增強(qiáng)“質(zhì)量”要素。